最近读了一本书，陆铭的《大国大城》。碰巧的是，国家发改委最近发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》。为什么要把这两件事放在一起呢？因为都涉及到了“城市化”的话题，而且最新政策相当于给书中提到的问题和建议给出了回应。
《大国大城》这本书由多篇论文组成。虽然是论文，但并不吓人，读起来也很亲近。这些文章关注几个核心话题：
1、如何理解区域均衡发展？
2、国家城市化发展的最优路径是什么？
3、如何破解“大城市病”？
这三个问题其实最终是一个问题：中国经济未来发展的动力是什么？作者给出的答案就是“城市化”——提升城市化率和城市化质量。
为什么城市化能够带来经济增长，或者说是更高质量的经济增长呢？我们可以通过《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《任务》）来解释。
这份文件的一开始就提出了总目标，有四大项：“突出抓好在城镇就业的农业转移人口落户工作”；“培育发展现代化都市圈”；“推进大城市精细化管理”；“加快推动城乡融合发展”。这与我们目前执行的城镇化建设路径并不十分一样。因此，“新型城镇化”的“新”就体现在这里。
长久以来，关于城市化发展，一直有两派观点：一派是“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路，也是之前国家执行的政策思路；还有一派是“以都市圈、城市群为主的区域规划战略”，《大国大城》书中谈到的就是这个战略。
陆铭在书中提出，“经济学最基本的道理告诉我们，如果有人口的自由流动，地区之间的劳动生产率和人均收入就会趋同，否则人口就会持续流动。”是什么阻碍了我们国家地区之间的人口自由流动呢？无疑是户籍政策。
《任务》文件中提出，城区常住人口 100 万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制，城区常住人口 300 万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。
这里面的概念比较多：“Ⅱ型大城市”、“Ⅰ型大城市”、“重点群体”。我们把这些放在一边。“十二五”规划中提出：特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，继续发挥吸纳外来人口的重要作用，中小城市和小城镇（城区常住人口小于100万）要根据实际放宽落户条件。新政将导致全国百余座城市放开落户限制。实际上比“十二五”规划更近了一步。
因此很多专家判断，随着相关政策落地，人口流动总体上将向大都市和大都市周边聚集。
既然政策鼓励人口向城市聚集，那么下一个问题就来了，这样的聚集有什么好处？
陆铭在《大国大城》书中是这么说的：规模经济和统一市场会使国家在国际竞争中具备先天的优势。根据统计，越发达的国家，其人口的集聚程度越高，欠发达国家人口集聚程度都不高。因为发达国家的经济结构是以工业和服务业为主，尤其是以现代服务业为主，工业需要集聚，服务业比工业更需要集聚。相反，在欠发达国家经济活动中，农业的比重更高，而农业的主要投入品是土地，天然是分散分布的，在这样的国家，人口当然分散程度更高。
《任务》文件中提出，有序实施城市群发展规划……培育发展现代化都市圈……鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。在符合土地用途管制前提下，允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂。
不要小看最后一句“允许都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂”。我国的土地市场实行行政性配置。在原有政策下，大量的建设用地指标被分配给了欠发达地区。很多地方都在脱离实际人口增长趋势的建设新城。这些新城创造的产值远远低于东部地区，而且还重复建设，导致经济运行低效率。由于欠发达地区的工业用地价格不高，在征用农地的时候，补偿农民不足的矛盾也更为突出。这也曾引发不少社会矛盾。
发达地区的建设用地供给被严格管制，还会造成土地和住房价格快速上升。形成了对于劳动力流入的阻碍，并进一步带动劳动工资上涨，造成劳动力短缺的假象。
大家想想，我们身边是不是正在发生这样的情况？而建设用地指标在都市圈内跨地区调剂以后会怎样？首先会加强都市圈内各城市之间的关联；其二，给都市圈的中心城市提供了更大的发展空间；其三，各地经济的专业化程度会提高，市场分割被打破，有利于降低经济运行成本，提高经济运行效率。
当然，你可能关注的是房地产行业的发展。这个的确有些不确定因素。总的来说，都市圈内的各个城市都会因为统一市场和规模经济而受益。
人口都向大城市集中，生活在小城市的人就没有出路了吗？恰恰相反。
《任务》文件指出，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，切实推进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，重塑新型城乡关系。
什么意思？缩小城乡发展差距并不一定仅指各个地区在经济总量意义上的均匀分布。如果各个区域之间的人均GDP的均匀分布，不也是缩小差距吗？所以政策文件当中才有“以缩小城乡居民生活水平差距为目标”。
如何缩小这种差距呢？一个手段就是建设公路和铁路，把有竞争力的产品运送出来。第二个办法是因地制宜地建设小型机场，把需要旅游的人运进去。第三个措施是通过转移支付，要让高生产率的地区补贴低生产率的地区。
这些补贴用在什么地方呢？《大国大城》的作者主张，用于“发展教育和医疗”。因为这两个行业是投资于人力资本的，短期可以提高人口流出地的生活质量，长期看，教育和健康都可以跟人走，可以在劳动力流动中最大化教育和医疗的投资回报。
政策也的确是这样说的：“鼓励省级政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制，通过稳步提高待遇等措施增强乡村教师岗位吸引力。增加基层医务人员岗位吸引力，鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体，鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制”。
最后一个问题，人口都集中到了都市圈、城市群，大城市病岂不是越来越严重？按照《大国大城》作者的观点，“大城市病”不是人口集中带来的，而是管理、规划和技术的问题。
《任务》文件对于这个问题是这么布局的：优化科学编制详细规划，促进城市工业区、商务区、文教区、生活区、行政区、交通枢纽区科学衔接与混合嵌套，实现城市产城融合、职住平衡……优化提升新型智慧城市建设评价工作，指导地级以上城市整合建成数字化城市管理平台，增强城市管理综合统筹能力，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。
总之，如果将《任务》这份文件与《大国大城》这本书对照看，的确能够有学术研究被实践证明采纳的奇妙感受。城市化发展是中国未来的经济动力之一，关系国家、社会、家庭和个人的命运。所有关心这个领域的人，都应该读一读《大国大城》这本书。
网友评论