我国失业保险基金管理中存在的问题及对策

我国失业保险基金管理中存在的问题及对策

摘 要

失业保险制度是社会保障制度的重要组成部分，由社会集中筹集基金，对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助，是保证市场经济秩序正常运行的必要社会条件。失业保险基金的管理是失业保险制度运行的核心环节，失业保险基金作为失业者在失业期间获得基本生活保障的资金保障，其投资运营、保值增值和基金的收支对失业保险制度的实施效果有着重大的作用。

本文通过阐述失业保险制度的内涵和社会价值，以过去几年的数据资料为基础，对失业保险基金管理的现状、问题进行分析探讨，借鉴国内外失业保险基金管理的先进经验，在此基础上提出完善我国失业保险基金管理的构想，促进我国失业保险制度的规范化、合理化和人性化。

关键词：失业保险；基金管理；保值增值；基金结余；再就业

一、失业保险制度概述

（一）失业保险制度的渊源

    失业保险制度是国家通过立法建立失业保险基金，对非因本人意愿失去工作而中断劳动收入的劳动者提供有限时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度，由社会集中筹资，主要包括企业、劳动者缴纳的失业保险费以及政府的财政补贴。

自1986年失业保险制度建立，至今已有近三十年，起步晚，发展快，短短三十年就经历了产生、发展和不断完善的过程。然而伴随着金融危机及劳动力过剩时代的到来，出现了大量劳动力下岗或失业的情况。就业形势日趋严峻，现行失业保险制度暴露出各种问题，失业保险制度失去了原有的作用和价值。在失业问题愈演愈烈，失业人群不断扩大的情况下，失业保险基金作为保障失业人员生存的物质基础，面临着严峻的挑战。因此，失业保险基金管理的有效性与合理性对失业保险制度运行的效果发挥着至关重要的作用。

（二）失业保险基金管理的现状

1.失业保险参保人数虽在增长，但整体覆盖率偏低

从理论上说，失业保险的覆盖范围应该包含每一个可能成为失业者的劳动者，但实际上，我国失业保险的覆盖范围主要局限于城镇经济范围内，也主要侧重于正规就业群体，非正规就业群体不包含在内。从目前情形看，虽然失业保险参保人数在逐年增加，截至2014年，我国失业保险参保人数已经超过1.7    亿人，比2008年增加了超过4644万人，但是实际上目前真正参加失业保险的主要是国有企业和大部分事业单位，失业保险整体覆盖率偏低。在覆盖范围的设计上，我国失业保险制度的改进跟不上就业形势的变化，导致劳动者因身份不同或职位不同被排斥在失业保险制度范围之外。

2.失业保险基金收益率低，资金面临缩水风险

就目前情况看，中国规模庞大的五险社保基金（养老、失业、医疗、生育和工伤保险）已成为中国社会保障领域一个“福利黑洞”，社保基金对人民生活的保障作用面临巨大的挑战。国家审计署统计数据显示，一方面，近些年中国社会保障基金的投资收益率一直低于百分之二，另一方面，十年间中国的CPI年均涨幅为百分之二点二，加上工资的平均增长率，资金实际购买力相对下降了一个百分点。此外，失业保险基金收益率低于同期的通货膨胀率，失业保险基金面临严重缩水，巨大的福利损失已经形成。

3.失业保险基金滚动结余不断增长

从图1-1看出，从我国近20年社会保险和失业保险基金结余趋势图中可以看出，我国社保基金结余和失业保险基金结余呈同步增长趋势，并且增长速度迅猛，尤其是近10年，至2014年我国社会保险基金结余已超过52462亿元，相比2005年，10年时间增加了46388亿，作为五险之一的失业保险当然也不例外，到2014年底我国失业保险基金结余量已超过4451亿元，与2005年相比，增长了3932亿元，10年增长了8倍。在这庞大的数字背后，虽然反映了我国社会福利制度不断完善与社会保障收益群体扩大，但同时也隐藏着巨大的危机。

失业保险基金的作用是用专门保障失业人员待遇，根据失业保险基金“现收现付，收支平衡，略有结余”的原则来看，过多的结余显然偏离了当初失业保险制度设计的初衷，还会限制失业保险制度功能的发挥。

人社部专家褚福灵的分析，“失业保险基金是现收现付，收支相抵有一定结余，而结余量保持在一到两年比较合适，结余太多不仅会导致企业增加运营成本，而且也会增加个人经济负担”。但从图1-1的趋势图观察，至2014年失业保险基金结余增长趋势有赶超社会保障基金的势头，面对这种趋势，必须分析其中利害，寻求解决之策。

图1-1 基金结余走势

    注：上图据中国经济与社会发展统计数据库数据整理。

二、失业保险基金管理中存在的问题分析

（一）失业保险覆盖率低，受益群体数量少

    如图2-1所示，从我国近5年就业人数和参加失业保险人数对比可以看出，近5年，我国参加失业保险的人数虽然在不断增加，但增幅极小，参保人数与就业人数形成巨大反差，参保率一直处于低水平。截至2014年底，我国就业人数为77253万人，全国参加失业保险人数为17043万人，参保人数仅占就业人数的22%，可以明显看仍有大部分的就业人员尚未参加失业保险。2014年社会保障发展报告显示，我国国有及国有控股企业失业保险覆盖率较高，农民工、个体、私营和合资企业等失业保险覆盖率较低。面对这样低的覆盖率，我们不得不考虑是缴费人的观念上的偏差，抑或是目前的征收工作或保险体制出现了问题。

图2-1  我国就业和参保人数情况

    除了参保覆盖范围小，另一方面，失业群体中真正享受失业保险待遇，能够领取失业保险金的人数数量少。根据表2-1，从近5年的数据可以看出，失业人数和领取失业保险金人数差距很大。到2014年，享受事业待遇的人数仅占失业人数的五分之一，表明很大一部分失业人群并没有真正享受到失业保险的待遇。这其中的巨大差距需要我们去深究和挖掘。从参保人员构成看，失业保险主要的覆盖范围是事业单位、国有企业、集体企业等正规企业，这些单位失业风险小，稳定性高。而像私企、民营，个体等企业中工作缺乏稳定性、真正需要保护的人员却被阻挡在失业保险制度之外，得不到生活保障，这进一步加剧了参保人群和失业人群的错位。我们应该尽可能做到让所有失业人群的生活得到保障，让真正失业的人群享受到制度的福音，而不仅仅是流于形式。

表2-1  2010—2014年我国城镇登记失业人数及领取

失业保险人数情况

                                    单位：万人

年份 城镇登记失业人数 领取失业保险人数

2010 908 209

2011 922 197

2012 917 204

2013 926 197

2014 952 207

                注：上表数据来源于国家统计局年度数据统计。

（二）基金统筹层次偏低，征缴缺乏刚性

《失业保险条例》中规定：失业保险基金在中国范围内的直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。但实际上，目前大部分失业保险基金大多不是以市级统筹为主，而是以县市级为主进行统筹，所以资金的征收和管理也比较散乱。以这样的统筹水平，每个县市都相当于一个投资主体，也就是说，整个中国将会存在两千多个投资主体，这样的统筹层次，不仅难以管理和协调，而且用这样低的统筹水平投资的话，资金池小且分散，导致收益见效慢，效益低下，同时也会大大增加资金投资的风险。

另一方面，随着经济的迅速发展，各个地区、城市发展差距不断扩大，例如我国的东部和西部、内地和沿海的经济发展水平参差不齐，劳动市场的供需也各不相同，所以每一个地区就业和失业的状况也不尽相同。这种低层次的统筹导致了很多需要保障的人群得不到保障，形成了失业人群和参保人群的不对称。为了改变这种现状，保证失业保险制度的良好运行，必须提高失业保险基金的统筹层次，充分发挥失业保险基金的互济功能。

    缴费基数是单位和个人缴纳失业保险费的参数，它根据职工上年度工资收入确定。这本是一个明确的规定，但在实际的征缴过程中却变了“味”，成为缴费单位随意调节缴费基数的筹码。在实际征缴过程中， 由于失业基金征缴缺乏刚性，加上缴费基数不确定，欠缴、少缴、不缴等违法现象非常严重。另一方面，在征收过程中，由于征缴机构和经管机构主体责任不明确，又缺乏相应的监督和管理机制，导致征收管理工作出现一系列问题。政府管理失责，市场没有了标准的约束，规则成为了摆设，缴费基数可以随意改变，各种不法行为也日益猖獗。

（三）基金投资不合理，保值增值难度大

在失业人数不断增多和通货膨胀日益加剧的今天，基金本身的保值增值能力显得尤为重要。失业保险基金的投资收益作为失业保险基金的重要来源，是实现失业保险基金保值增值的重要途径。一些国外实行失业保险制度的国家大多通过设置专门机构来实现基金的保值和增值，并且整体上效果显著，不仅实现保值的任务，而且能实现增值的目标。但是在我国，虽然也设置有基金的征收和管理单位，但是由于其权限限制，加上缺乏相应的激励机制，这些单位多数时候宁愿不作为，也不愿承担风险，只负责基金总量不少，对基金是否贬值不管不问。结果是，我国的失业保险基金表面上虽然是在增长，实际上却在不断的贬值缩水。在通货膨胀严重的情况下，资金不增值即贬值，尤其对于失业保险基金来说，是一种巨大的损失。

失业保险基金去掉发放给失业者和用与就业服务的一部分，剩余的资金通常是在遵循安全性的原则的前提下把这部分资金放在金融市场中进行投资。我国采取的主要投资方式有两种：一是将保险基金放入银行，这种方法优点是风险系数低，稳定性较强，缺点是收益偏低，并且资金极易贬值。二是购买国库券或有政府债券，这种方式相对第一种来说收益较高，稳定性也较高，通常是政府指定的投资方式。但这两种方式收益率偏低，面对日益加剧的通货膨胀，基金的保值增值难度大。这两种投资策略虽安全却略显过时，并且投资回报率也很低。如果仅仅以这两种方式作为失业保险基金的主要投资渠道，基金的保值任务都难以实现，增值就更是难上加难了，这也会造成我国失业保险事业发展缓慢。

面对低收益率与高通货膨胀率水平之间的巨大矛盾，我国失业保险基金的管理运营之路充满艰难坎坷，基金的保值增值道路任重道远。

（四）基金结余量攀升，促进再就业功能弱

财政部公布了2014年社会保险各险种的决算数，其中失业保险收支不平衡的情况最为突出。从图2-2我国失业保险基金收支及结余情况可以看出，截至2014年，我国失业保险基金结余达到4451亿元，滚存结余额超过当年支出额的7倍。2010至2014年5年时间失业保险结余增加近2702亿元，基金结余量一路走高。另一方面，从失业保险的收支曲线看，收入曲线增加量远多于支出的增加，近些年基金支出的增长甚微，是因为没有失业情况的发生， 是因为没有需要领取失业金，还是因为失业保险金的功能没有真正发挥，这应该是我们政府部门真正 需要分析和解决的。

不同的社会保险种类对于结余量的要求不同，不能一概而论。比如养老保险作为积累型的制度，滚存结余增加是有利的，但对于失业保险来说，本应该是现收现付，略有结余，结存量太大是不合理的。基金结余量过大不仅会造成闲置的资金受通货膨胀影响而严重贬值，而且失业保障基金的保障功能的发挥也会严重受影响。

图2-2 失业保险收支及结余情况

注：上图据国家统计局年度数据整理。

从目前失业保险基金的功能来看，发挥的效果并不好，大都还停留在基本生活保障阶段，大部分失业人员没有得到很好的就业保障和就业培训，失业保险促进再就业的功能依然比较弱。

失业保险基金支出主要包括失业救济和失业培训，前者属于消费型补助，而后者是生产型补助，但两者发挥的作用却有着本质的区别。失业救济侧重于保障失业者的基本生活，但不能解决就业问题，是纯投入型支出；而失业培训不能解决失业者的生活问题，却能帮助失业人员改进技能，促进再就业，属于产出型支出。只有两者合理搭配，共同发挥作用才能真正发挥失业保险基金的保障功能。

而目前我国失业保险基金支付以失业救济为主，重补助而轻培训。正所谓“授人以鱼不如授人以渔”，一时的救济并不能解决失业问题，根本的解决方法是开展就业培训，提高其技能，增加其再就业的能力。就业是解决失业问题最好的的方法，因此，应该合理分配失业救济与失业培训两种救助形式的支出比例，最大限度的提高失业培训的支出比例，充分发挥失业保险“防失业，促就业”的功能。

三、英国失业保险基金管理模式分析

    我国的失业保险制度目前尚处于不成熟阶段，在制度实施和基金管理过程中依然存在很多不完善的地方，因此，向西方国家学习和借鉴其先进经验对建立和完善的中国式的社会失业保险体系具有重要的意义。我们可以通过对国外失业保险基金管理模式的学习与分析,我们可以得到一些有益的启示。下面将以英国失业保险基金管理模式为例，分析其对我国失业保险制度的借鉴意义。

（一）英国失业保险制度概述

英国拥有久远的社会救济历史，在现代社会保障制度出现之前,就已经存在各种方式的社会救助,包括政府救济和非政府救济。政府救济构成了现代社会保障制度的基础。

1911年，英国颁布第一部社会保障法律《国民保险法》，这部法律开创了世界强制性保险制度的先河，标志着英国从此建立起了全新的失业保障法律制度，这部法律不仅为失业者提供失业救济，而且为失业者解决就业问题，表明英国的失业保险制度发生了根本的转变。

随后，英国失业保险制度发生了多次变革，经历世界性经济危机和两次世界大战，失业保险制度的内容体系在此期间经历了不断完善和发展，至1946年，英国在先前颁布的法律基础上，颁布了另一部社会保障法律《国民保险法》，标志着英国“福利国家”社会保障体系的形成。

英国现行的失业保险制度是在1995年颁布的《失业保险法》的基础上，对失业保险的覆盖范围、缴费基数、缴费率方面进行进一步调整，使英国失业保险法律制度更加趋于完善。

（二）英国失业保险制度分析

1.不断扩大失业保险覆盖范围

    英国的社会保障制度一向遵循普遍保障的原则,主张所有公民都享有被保障的权利，努力将所有公民纳入社会保障范围内。1946年颁布的《国民保险法》尽管在先前《失业保险法》的基础上对失业保障的范围作出进一步的扩大，但却没有将一些自由职业者和缴纳减额社会保险的已婚妇女等一些群体包含在内,现行的失业保险法律制度再一次扩大参保对象的覆盖范围,将不同职业不同身份的劳动者通通纳入到失业保险制度中。目前,英国失业保险覆盖范围已高达86%，远高于我国的失业保险覆盖范围。

2.将失业保障工作心重点放在促进再就业方面

为缓解失业问题，英国实施失业救济与就业促进双管齐下的方式，采取了以下措施：第一，在一定程度上降低失业救济金的发放金额，减少直接救济支出，重点开展就业培训计划，提高劳动者生存技能，解决失业问题，实现失业人员再就业目标。鼓励年轻失业者积极寻找工作。第二，实施劳动福利计划，激励失业者再就业。法律规定，领取失业保险救济的青年失业者必须从事政府为其提供的工作。如果失业者拒绝政府提供的工作，他领取的失业救济金将被减少将近一半。用这种方式，一方面节省了失业保险基金的开支，另一方面激发失业人群的就业积极性，促进其实现再就业。

3.对失业保险基金实行独特的预算管理

英国是国际上实施社会保障预算管理的典型国家，实行独特的复式预算管理，失业保险包括其他社会保险种类的预算收支全部体现在政府经常性预算中，通过这种方式，明确政府责任，确保失业保险基金得到落实，有利于政府统筹管理，宏观调控。

四、完善我国失业保险基金管理的构想

    通过对我国失业保险基金管理中存在问题的分析和探讨以及借鉴国外的失业保险基金管理经验，建立具有中国特色的失业保险体系,可以达到增加财政收入，促进就业，稳健经济发展，改善人民生活的目的。吸收借鉴国外先进管理经验，结合我国实际国情，不断发展和完善我国失业保险体系，严格规范和监督失业保险基金管理的过程。

（一）扩大失业保险的覆盖范围

    失业保险制度的基本原则是普遍保障原则，各国的失业保险制度的发展也充分体现了这一趋势，国际上各发达国家的失业保险制度，基本上将全社会几乎所有的劳动者都涵盖在内。英国失业保险制度经过上百年的演变，现已将各行业的劳动者纳入到失业保险的覆盖范围之中。

因此，我们要学习英国的有益经验,逐步将所有劳动者纳入失业保险的保障范围。目前我国《失业保险条例》所规定的失业保险覆盖范围还仅限于城镇企事业单位的职工，显然这样的覆盖水平已难以适应市场经济的发展要求。我国失业保险制度还不成熟，我们不能强求失业保险的覆盖水平一步到位，但应根据经济的发展和社会的需求，构建起与经济发展水平相适应的失业保障体制，尽快将农民工、个体工商户及应届毕业生等失业风险高的群体纳入到失业保险范围内，提高我国失业保险覆盖率。

（二）加强失业保险征缴机制，提高基金统筹层次

一是加大对征管部门和应缴单位的监管力度，坚持“执法必严，违法必究”的作风，确保缴费单位和劳动者能够及时、足额缴纳失业保险金，各级财政部门也应依法及时、足额拨付失业保险基金，做到专款专用，坚决抵制挪用公款、滥用权力等类似违法行为行为，确保失业保险基金安全。二是加强对税务部门征收工作的管理，尽可能做到应收尽收。对无故拖欠失业保险费的违法行为，要追究其责任并给予处罚。三是失业保险机构要进一步规范缴费基数和缴费比例，对不配合缴费的企业给予相应惩罚。三是失业保险的经办单位指派专职人员加大在各单位对失业保险的宣传力度，转变人们对失业保险的误解，让他们认识到参加失业保险的重要意义与作用，变被动接受为主动参与。

由于我国地区经济发展不均衡，地区之间贫富差距大，为适应这一不平衡，我国失业保险的统筹层次主要以县市级为主。但这也导致失业保险体系被分割，碎片化严重，不仅严重损害了失业保险制度的统一性与地区之间的互济性，而且降低基金的调度协调能力。因此，应当最大限度地提高基金统筹的层次，探索实行市级统筹的最佳实现形式，并在此基础上逐步实现由市级向省级统筹的长远目标。

（三）规范基金投资运营，提高基金保值增值能力

失业保障基金投资的安全性原则要求投资活动要确保基金保值，因此对失业保险基金的安全性要求高于一般融资活动，在投资方向和投资项目的选择和组合时要更加权衡利弊，慎之又慎。同时，失业保险基金的盈利性原则要求基金投资取得尽可能多的投资收益，这就需要政府科学、合理选择投资工具，做好投资组合，掌握市场规律，尽可能规避风险。

对于基金保值增值的任务，可以采取适度集中型管理模式，我们可以不断地完善金融市场和金融产品，合理的分配失业保险基金的投资比例。除了将基金存入银行或发行国债，第一，可以将投入股票市场的资金数目不断提高，除了将基金投入国内市场，可以选择将部分资金投入国外资本市场，这样可以扩大基金的投资范围，优化投资结构，分散投资风险，分享国外发展成果。第二，在保证安全的前提下，由政府公开选择基金管理公司或成立专门的基金管理机构负责管理基金的投资运营，充分发挥基金管理公司的专业技术优势，实现失业保险基金的保值增值。第三，实业投资也是一个不错的选择，选择一些具有公共性质、垄断性、专营性的产业，一方面可以为国家建设提供资金，另一方面这些项目建成后也可以获得稳定的收益。

（四）充分发挥失业保险促进就业、预防失业的功能

失业人员在短期内领取失业保险金只能起到缓冲作用，要解决失业问题，最好的办法是让失业者重返工作岗位。因此，必须转变长期以来重救济、轻培训的观念，把失业保险基金管理的支出重点转移到促进再就业的功能上来。我国有必要借鉴英国等发达国家的失业保险基金管理的先进经验，把失业救济、就业培训与促进再就业结合在一起，三管齐下以此来提高失业保险基金的再就业功能的发挥。

1.依法确定失业保险基金对再就业支出比例。

一些发达国家对失业保险基金用于促进再就业的费用比例有严格的法律规定，我国 《失业保险条例》只对失业保险基金支出的用途做了规定，却没有明确规定失业保险基金支出的比例分配。因此，使得失业保险基金支出的比例缺乏规范性。鉴于这种情况，应该合理调整失业保险基金的支出结构，明确规定失业保险基金在促进再就业方面的支出比例，将资金投入到重心放在就业培训、就业信息系统建设等项目上，充分发挥失业保险基金促进再就业的导向功能。

2.建立健全失业人员再就业培训机制

第一，将失业者参加就业培训的积极性与领取失业保险基金的数额进行挂钩，以此来激励失业者积极参加就业培训，努力提高自己的技能。第二，采用递减式失业救济金发放原则，随着失业时间增加拿到的救济金逐渐减少，提高失业人员就业积极性。第三，加大对毕业大学生就业前的技能培训。当下，大批大学生迈入社会而没办法胜任工作岗位的现象时有发生，缺乏工作技能和经验导致大学生毕业即面临失业。因此，对大学生的就业培训必须重视起来。

3.完善管理服务和信息化建设，提供全方位 就业信息服务

    完善就业信息网络的建设，建立健全就业信息发布公开系统，做好就业信息和劳动力市场变化的动态跟踪，时时更新岗位空缺与失业群体的信息匹配工作，减少信因息不对称带来的摩擦性失业，并及时为失业人员提供政策指导、法律咨询等信息服务工作，加大在就业信息服务方面的资金投入，做好预防失业与促进就业双重保障工作。

五、结语

我国失业保险制度建立至今三十年，在不断摸索中逐渐完善。任何新生事物的发展壮大必然会遇到挫折和困难，需要在不断发展中得以完善。我们不能因为失业保险基金管理出现问题就对我国失业保险制度全盘否定，应该理性面对出现的问题，分析问题实质，寻找解决对策，在不断探索中完善我国的失业保险制度。

对于失业保险基金管理来说，不能单单以基金积累的增加作为制度执行目标。国际上各福利国家的多年社会保障经验表明，一个成熟的失业保险制度，必须能够在失业者需要帮助的时候能充分体现保障功能，在给予失业人员失业缓冲的同时，帮助其重新走上工作岗位。因此就必须做好失业保险基金的管理工作，一方面要使其充分保障劳动者的基本生活，充分发挥其预防和促进就业的功能。另一方面要做好失业保险基金的保值增值工作，规范和监督基金管理过程和结果，保证基金使用得当。

总之，失业保险基金的管理制度的创新和完善是一个漫长又艰巨，充满曲折的过程，它需要在不断实践中发现问题，寻求解决对策，并在实践中不断检验，不断修订完善，因而不可能一步到位，它的发展和完善需要无数专家、学者和政府官员等各领域人士共同努力，开拓创新和不断探索研究才能更加人性化、制度化和规范化。

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